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两度阻截镇政府违法拆迁行动

放大字体  缩小字体 发布日期:2014-10-27  浏览次数:501
核心提示:2013年12月,北京市顺义区后沙峪镇马头庄村传来征地拆迁的消息,包括该村集体企业A厂在内的几家企业和几十户农户宅基地房屋均被纳

2013年12月,北京顺义区后沙峪镇马头庄村传来征地拆迁的消息,包括该村集体企业A厂在内的几家企业和几十户农户宅基地房屋均被纳入征地拆迁范围。

A厂在马头庄村扎根已久,自1991年1月算起已经是二十几年的成熟企业了,其厂房规模也由最初的500余平米壮大至7000余平米。听闻动迁消息以后,A厂总经理李东(化名)心里五味杂陈,厂子拆迁就意味着他辛苦几十年建立的基业在风华正茂的好年头“无疾而终”,委实难以甘心。而在土地越来越值钱的今天,再以原租金标准去租赁6亩土地恢复经营又根本不可能,“从头再来”的成本之高,令他想一想也是倒吸凉气。但是,李东也知道,征地拆迁走的是国家公共利益路线,牵头的是政府,作为小老百姓,除了配合这场征地拆迁别无他选。他只盼望,政府能够给他一个公道的补偿。

然而,拆迁人委托的拆迁公司仅找李东象征性地谈了一次,李东询问补偿标准,拆迁公司答复“你报个数”;再询问评估报告,后者就答非所问不接话茬。后来,李东经过七弯八拐的关系好歹拿到了一份关于A厂的非正式评估单(上面并没有评估公司、评估师的签章),评估单对A厂的全部估值仅600多万。

不过,真正令李东万念俱灰的还不是那张所谓的评估单,而是此后不久接到的后沙峪镇人民政府所作《限期拆除决定书》。决定书中认定A厂企业用房在乡、村庄规划区内未取得北京市规划行政主管部门的许可手续进行建设,违反了我国《城乡规划法》第四十一条第一款之规定,属于违法建设。故依据《城乡规划法》第六十五条的规定,责令自行拆除。而在李东尚未来得及理解消化这违法建筑风波,镇政府的一纸《催告书》又接踵而至,告知如A厂再不自行拆除,镇政府将实施强制拆除行为。

所谓困兽犹斗,被逼入釜底游鱼般境地的李东在接到《催告书》之后不再犹豫,委托了中国第一拆迁律师团资深拆迁维权律师杨律师与优秀青年律师黄律师代为维权。战歌,永远在黎明前最黑暗的时分吹响……

【办案掠影】

办案第一辑:辉煌听证,首撤限拆决定与强拆决定

接受A厂委托后,杨律师与黄律师紧锣密鼓地展开了维权工作,连夜起草好《行政复议申请书》,编排好证据卷宗,于次日向顺义区人民政府法制办申请了行政复议,以后沙峪镇政府所作限期拆除决定认定违建事实错误、处罚程序欠缺正当性、适用《城乡规划法》错误、以拆违替代拆迁故而行政管理目的不正当为由,请求撤销该限期拆除决定。

然而,就在A厂申请行政复议的同一日,后沙峪镇人民政府向A厂下发了《强制拆除决定书》。鉴于顺义区境内很多镇政府前脚下发强拆决定、后脚便带领大批人马实施强拆的前车之鉴,杨、黄二律师又迅速针对该《强制拆除决定书》向顺义区人民政府提起了行政复议,以稳住强拆危局——根据《行政强制法》的相关规定,一旦行政相对人在法定期限内针对行政强制执行决定提起行政复议或行政诉讼的,行政机关须暂缓执行程序。

由于A厂复议材料甚为详细,令读者颇觉兹事体大,遂顺义区人民政府法制办决定针对该行政纠纷召开一次听证会。2014年6月6日,听证会在熙熙攘攘的区政府法制办大办公室召开。A厂管理层、杨律师、黄律师、镇政府土地科领导、镇政府代理律师、动迁办领导等均到会。会上,杨、黄二律师秉持“证据乃诉讼之王”方针,围绕几项关键证据展开了论述:

王牌证据一:集体土地使用权证

两位律师举出A厂于1993年取得的《集体土地建设用地使用权证》,该证载明A厂用地面积1752平方米,建筑面积800平方米。实际上,A厂建筑面积大于登记面积,只因土地登记用地面积控制之故,才导致了登记面积的“缩水”。根据当时的《土地管理法》相关规定,集体土地上的违法建筑是指未经批准用地或以欺骗手法骗取土地使用权而在土地上建设的建筑物。只要合法取得了《集体土地建设用地使用证》,地上建筑物即为合法建筑!反之,则构成违法建筑!显然,后沙峪镇政府无视《集体土地建设用地使用证》的存在,认定A厂7000多平米厂房为违法建筑显然构成事实认定错误。

王牌证据二:集体土地承包、财产租赁合同

1991年,A厂与马头庄村集体经济组织签订了《集体土地承包、财产租赁合同书》,明确约定A厂最早的厂房系马头庄村集体经济组织以租赁方式提供,而并非由A厂建设所成,故此,后沙峪镇人民政府认定A厂是违建建设主体显然也是事实不清。

王牌证据三:玩转被申请人证据缺憾

行政复议、行政诉讼与民事或刑事法律救济程序最大的区别在于争议法律行为的合法性由被告举证说明。就A厂于后沙峪镇政府的拆违纠纷而言,作为行政复议被申请人的后沙峪镇政府担负着证明其作出争议《限期拆除决定书》合法性的证明责任。不过,还未习惯当被告的镇政府提供的证据却寥寥无几。而这,却让精明如斯的杨律师、黄律师抓住了被申请人的“致命缺陷”。

原来,根据我国《行政处罚法》、中华人民共和国建设部令第66号《建设行政处罚程序暂行规定》、国发〔2004〕10号《全面推进依法行政实施纲要》、《行政强制法》相关规定,后沙峪镇政府在作出争议限拆决定之前,应当依法进行立案、调查,并应当在作出决定前先行告知A厂拟处罚的事实、理由及依据,并给予A厂充分的陈述、申辩、申请听证和救济的权利,以保护作为行政相对人的A厂不受行政机关非法侵害的权利,并制约镇政府滥用处罚权。此外,后沙峪镇政府作出争议限期拆除决定之后还应当依法进行公告。然而,在后沙峪镇政府提交的证据中,前述程序的相关证明资料全部缺位。那么,根据行政诉讼证据规则,应当视为镇政府未依法履行前述程序,作出争议行政行为的程序严重违法。

基于无与伦比的证据优势,A厂在2014年6月底迎来了顺义区人民政府作出的公正《行政复议决定》——区政府以后沙峪镇政府所作限期拆除事实认定不清、程序违法为由,决定撤销争议《限期拆除决定书》。而后,后沙峪镇政府所作《强制拆除决定书》也因据以强制执行的《限期拆除决定书》被撤销而同样被决定撤销。

办案第二辑:有所不为、有所不为,再撤限拆决定与强拆决定

2014年7月初,李东的办公室来了一位不速之客——后沙峪镇政府土地科领导,其来意是为调查清楚A厂与马头庄村村委会各自建设的面积是多少。因杨、黄二代理律师在此之前曾分析镇政府有可能会卷土重来搞第二轮拆违,交代过李东但凡相关部门来找一律要与律师沟通,以免落入无端的法律陷阱。遂,李东即时拨通了代理律师的电话,后依律师授意要求镇政府经法庭程序调查该事实,非经法定程序,李东有权不作回答。无奈的镇政府只得告知李东等谈话通知后离去。

镇政府很快便走了相关程序安排A厂参加谈话,李东在代理律师的陪同下参与了这次谈话。谈话过程中,代理律师与土地科负责人进行了交涉,要求镇政府不应当运用行政权不当干预征地拆迁。而就镇政府意欲了解的建设面积问题,代理律师则巧妙地进行了回答。因为律师非常清楚,调查清这个事实是镇政府启动第二轮拆违的关键,只要镇政府一日不能凭借其强大的行政权弄清前述事实,就一日不能准确地下达第二份限期拆除决定。

不过,律师的缓兵之计终未能按捺住动迁方的急切……很快,李东便又接到了后沙峪镇政府作出的《限期拆除决定书》,这一份决定书与第一份决定书大致相同,唯一的区别是处罚对象加入了马头庄村村委会。同样的,镇政府再次以迅雷速度发出第二轮《催告书》、《强制拆除决定书》。

杨律师与黄律师随即再度提起行政复议程序,请求撤销后沙峪镇政府所作《限期拆除决定书》、《强制拆除决定书》。而愤慨的李东则在厂房外挂起了醒目巨型横幅:“依法拆迁利国利民,违法拆迁害人害己;京城红本合法厂房,认定违建即通强拆;行政复议进行中,法院立案期限内;中纪委核实期间,违法拆迁请三思。”

在新一轮复议程序中,顺义区人民政府法制办决意采取书面审查的方式审理此案。考虑到区政府与镇政府之间的微妙关联,A厂代理律师为谨慎起见预约了法制办负责该案的工作人员就案件进行了当面沟通,两位律师再三强调后沙峪镇政府所作第二轮限期拆除决定仍然是在A厂、马头庄村村委会各自实施建设行为的时间、面积这一基础事实不明的情况下作出,而在处罚程序方面仍然未依法履行立案、调查、告知等程序,严重欠缺合法性。

席勒曾说过,谬误越大,真理取得的胜利就越大。操之过急的后沙峪镇政府再一次因其谬误“兵败滑铁卢”——2014年9月中旬,顺义区人民政府作出《行政复议决定书》,认为A厂7000多平米厂房并非由A厂、马头庄村委会共同建设,后沙峪镇人民政府不能区分A厂、马头庄村委会分别建设的建筑面积,应属事实认定不清。另,比照正当的法律程序原则及要求,行政机关在作出限期拆除决定之前,有义务进行调查、勘验、向行政相对人进行权利、义务告知等基本程序,但后沙峪镇政府现有证据不能证明其履行了前述基本程序,执法程序严重缺失,故再次决定撤销后沙峪镇人民政府所作限期拆除决定。而在此过程中,后沙峪镇政府撤销了自知理亏的《强制拆除决定书》。

两轮拆违交锋过去,拆迁方终于放弃了“以拆违带动拆迁”的A计划。压抑在李东心头半年之久的拆违之忧终于烟消云散……

【律师说法】

实践中,像A厂这样的企业甚至个人的合法财产因征地拆迁项目占地需要突如其来地被认定为违法建设较为多发,该类现象的背后,折射的是以低成本甚至零成本、高时效获取土地的变相拆迁模式。从本质上来讲,这类拆违始于拆迁,行政目的亦不在于整顿规划,在大方向上早已偏离违章建筑处罚制度的设立初衷。

鉴于这类拆违的趋利性,其在认定违建的操作方式上往往也是粗糙的,各地几乎都以《城乡规划法》为标尺,只要没有取得规划许可证,就认定为违法建设,并不区分建设行为发生的时间。实际上,判断建设行为的合法性应当以建设当时的法律规范为依据。

我国关于违法建设的最早规定系国务院于1984年1月颁布并施行的《城市规划条例》第五十条——“城市规划主管部门对本行政区域内违反本条例的组织和个人,可以分别给予以下行政处罚:(一)对违反本条例规定侵占土地的,应当责令其退出违章占用的土地,或者吊销其用地许可证,并可给予警告或者罚款。(二)对违反本条例规定进行建设的,责令停止违章建设行为。”根据该规定,违章建筑仅限于违反该规划法规的行为。

值得注意的是,前述《城市规划条例》仅调整国有土地上的建设用地规划,而不涉及集体土地建设用地规划。在当时乃至于之后很长一段时间,我国都是实行城乡二元结构,而农村的规划、治理缺位,没有专项的乡村规划法律法规,而涉及集体土地用地及建设规划问题的,最早见于国务院于1982年2月13日颁布实施的《村镇建房用地管理条例》。

《村镇建房用地管理条例》第六条规定:“村镇建房,应当在村镇规划的统一指导下,有计划地进行。为了适应建房的需要,规划可以先粗后细,首先解决合理布局、控制用地的问题,然后进行详细的规划。”

《村镇建房用地管理条例》第八条规定:“村庄规划由生产大队制订,集镇规划由公社制订,经社员代表大会或社员大会讨论通过后,分别报公社管理委员会或县级人民政府批准。批准后的规划,任何单位和个人都不得擅自改变。如需修改,应报原批准机关批准。”

《村镇建房用地管理条例》第十六条规定:“农村社队企业、事业单位申请建设用地,经社员代表大会讨论通过后,报县级以上人民政府批准。……社队企业、事业单位申请建设用地,必须送交县级以上业务主管机关批准的建设项目文件和建设项目占地平面图。”

《村镇建房用地管理条例》第二十条规定:“未经批准擅自占用集体土地建房或进行建设的,限期将土地退回集体,并处以罚款……”

前述四款规定是关于农村建设用地的相关规定,由其可知两点核心内容:其一,建设用地审批的出发点只涉及土地的审批,而非房屋。换言之,只要用地获批,那么建设行为即属于合法;其二,当时的村镇规划属于集体经济组织自治范畴,是否符合规划取决于集体经济组织的意志。那么,经过集体经济组织同意的建设行为应当视为符合规划的行为。

1986年,我国第一部《土地管理法》颁布实施,废止了《村镇建房用地管理条例》,而该法(1986年版本、1988年修正版本、)第四十四条第一款规定:“乡(镇)村企业未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地的,责令退还非法占用的土地,限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,可以并处罚款”;第四十五条规定:“农村居民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地建住宅的,责令退还非法占用的土地,限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的房屋。”《土地管理法》(1998年修正版、2004年修正版)第七十六条第一款规定:“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地,对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的,限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状,对符合土地利用总体规划的,没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,可以并处罚款;对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”

显然,根据前述规定,集体土地上的违法建筑是指未经批准用地或以欺骗手法骗取土地使用权而在土地上建设的建筑物。只要合法取得了《集体土地建设用地使用证》,地上建筑物即为合法建筑!反之,则构成违法建筑!

实践中,违法建筑问题往往因拆迁引发。就集体土地上房屋拆迁而言,判断被拆迁人的标准即是其是否拥有《集体土地建设用地使用证》。换言之,《集体土地建设用地使用证》是识别被拆迁人身份的合法物权凭证。合法建筑与违法建筑的区分标准在于建设者是否依法取得了用地批准文件——《集体土地建设用地使用证》。

另外,《城乡规划法》于2008年1月1日起方实施,我国以乡、村庄规划标准判断违法建筑应当在2008年《城乡规划法》颁布实施之后,而《立法法》第八十四条明确规定:“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往,但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”可见,在新旧法律相冲突或者旧法未对相关问题作出规定时,如果适用新的法律规定,必须满足两个条件:一是新法律规定对公民、法人和其他组织的权利和利益进行了更好的保护;二是必须存在有关新法律适用的特别规定。显然,《城乡规划法》并未就溯及既往作出特别规定,亦缺乏“更有利于相对人利益保护”的条件,故不得溯及既往。以《城乡规划法》调整2008年1月1日以前的建设行为显属错误。

 
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